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第八批補(bǔ)貼目錄還能下發(fā)嗎？

作者：日期： 2019/7/9 17:30:05 來(lái)源：

隨著去補(bǔ)貼時(shí)代的來(lái)臨，光伏補(bǔ)貼的需求將達(dá)到峰值，以后會(huì)逐年下降。截止2019年一季度，光伏累計(jì)并網(wǎng)量達(dá)到180GW，進(jìn)入補(bǔ)貼目錄的大約只有52GW。在財(cái)政部有妥善解決補(bǔ)貼的方案之前，第八批目錄肯定發(fā)不下來(lái)；將來(lái)即使有了解決方案，個(gè)人認(rèn)為，由于規(guī)模較大，一旦財(cái)政部有解決這一問(wèn)題的妥善方案，可能不會(huì)再發(fā)第八批目錄，而是讓除黑戶電站以外的項(xiàng)目直接領(lǐng)補(bǔ)貼。

早在2017年，當(dāng)時(shí)國(guó)家能源局副局長(zhǎng)李仰哲的發(fā)言中曾提到，截至2016年上半年，可再生能源附加補(bǔ)貼缺口約為550億元；而之前也有相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)表示過(guò)，2017年底，可再生能源附加缺口高達(dá)1000億以上。之前本號(hào)也曾介紹過(guò)，目前，已經(jīng)進(jìn)入前六批目錄的項(xiàng)目，補(bǔ)貼資金也開(kāi)始出現(xiàn)拖欠情況，部分省份拖欠時(shí)間超過(guò)18個(gè)月。

本文根據(jù)財(cái)政部的公開(kāi)數(shù)據(jù)，分析了歷年的可再生能源資金使用情況后認(rèn)為，第八批可再生能源目錄可能遙遙無(wú)期，第七批以后的可再生能源項(xiàng)目的補(bǔ)貼，可能都要依靠綠證來(lái)解決。

一、可再生能源附加收入大幅增加可能性不大

1、財(cái)政出錢(qián)補(bǔ)足可再生能源附加缺口很難操作

光伏補(bǔ)貼主要來(lái)源是可再生能源發(fā)展基金，該基金包括可再生能源發(fā)展專項(xiàng)資金和向電力用戶征收的可再生能源電價(jià)附加收入。

根據(jù)財(cái)政部的《可再生能源發(fā)展基金征收使用管理暫行辦法》（財(cái)綜[2011]115號(hào)），

可再生能源發(fā)展專項(xiàng)資金由中央財(cái)政從年度公共預(yù)算中予以安排（不含國(guó)務(wù)院投資主管部門(mén)安排的中央預(yù)算內(nèi)基本建設(shè)專項(xiàng)資金），主要用于支持以下可再生能源開(kāi)發(fā)利用活動(dòng)：

“可再生能源開(kāi)發(fā)利用的科學(xué)技術(shù)研究、標(biāo)準(zhǔn)制定和示范工程；2.農(nóng)村、牧區(qū)生活用能的可再生能源利用項(xiàng)目；3.偏遠(yuǎn)地區(qū)和海島可再生能源獨(dú)立電力系統(tǒng)建設(shè)；4.可再生能源的資源勘查、評(píng)價(jià)和相關(guān)信息系統(tǒng)建設(shè)；5.促進(jìn)可再生能源開(kāi)發(fā)利用設(shè)備的本地化生產(chǎn)；6.《中華人民共和國(guó)可再生能源法》規(guī)定的其他相關(guān)事項(xiàng)?！?/p>

可再生能源電價(jià)附加在除西藏自治區(qū)以外的全國(guó)范圍內(nèi)，對(duì)各省、自治區(qū)、直轄市扣除農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用電（含農(nóng)業(yè)排灌用電）后的銷(xiāo)售電量征收。歷年的征收標(biāo)準(zhǔn)如下表所示。

2015年《預(yù)算法》進(jìn)行了修訂，提出：

政府性基金預(yù)算應(yīng)當(dāng)根據(jù)基金項(xiàng)目情況和實(shí)際支出需要，按基金項(xiàng)目編制，做到以收定支。

因此，如果再生能源基金出現(xiàn)缺口，財(cái)政單獨(dú)拿出一筆錢(qián)補(bǔ)上的操作基本很難。

2、可再生能源附加標(biāo)準(zhǔn)上調(diào)可能性不大

2017年12月1日國(guó)家能源局在《關(guān)于政協(xié)十二屆全國(guó)委員會(huì)第五次會(huì)議第4253號(hào)提交答復(fù)的函》明確拒絕了全國(guó)工商聯(lián)關(guān)于提高可再生能源附加增收標(biāo)準(zhǔn)的建議，稱會(huì)商請(qǐng)各有關(guān)部門(mén)共同研究不增加企業(yè)經(jīng)營(yíng)成本的解決辦法。

回復(fù)指出：國(guó)家為減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，促進(jìn)實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展，著力降低企業(yè)及社會(huì)用電成本。

另外，考慮到國(guó)際貿(mào)易戰(zhàn)的大背景下，2019年以來(lái)，國(guó)家全面開(kāi)展給企業(yè)減稅、降負(fù)的工作，從各方面尋找電價(jià)下降的空間。在這樣一個(gè)大背景下，進(jìn)一步提高可再生能源電價(jià)附加征收標(biāo)準(zhǔn)有較大難度。

綜上所述，每年的補(bǔ)貼資金的增加，應(yīng)該主要依靠第二、第三產(chǎn)業(yè)的用電量增加實(shí)現(xiàn)。按照目前的用電量情況，可再生能源附加收入大約每年有5~6%的增速。

二、可再生能源附加歷年的征收和使用情況

前文提到，政府性基金要“以收定支”，來(lái)看一下可再生能源附加歷年的收支情況。

1、2012~2017年累計(jì)有結(jié)余

根據(jù)財(cái)政部歷年公布的“全國(guó)政府性基金收入、支出決算表”，2012~2017年，我國(guó)可再生能源附加總收入為2853.68億元，總支出為2763.64億元，累計(jì)結(jié)余90.04億元。

圖1：2012~2017年可再生能源附加財(cái)政決算數(shù)據(jù)

由于光伏扶貧和戶用是享受補(bǔ)貼發(fā)放最高的優(yōu)先級(jí)。隨著2019年初批復(fù)的第二批光伏扶貧目錄、每年新增約2~3GW的戶用項(xiàng)目，而且要這些項(xiàng)目的補(bǔ)貼要優(yōu)先保障性發(fā)放。因此，前七批項(xiàng)目的補(bǔ)貼也出現(xiàn)了明顯的拖欠，且日益嚴(yán)重。

2、風(fēng)電項(xiàng)目拿走一半補(bǔ)貼

根據(jù)財(cái)政部數(shù)據(jù)，上述2763.64億元的支出，可以分為4部分，其中：

風(fēng)電項(xiàng)目累計(jì)1282.95億元，占49.8%；

光伏項(xiàng)目累計(jì)433.72億元，占16.8%；

生物質(zhì)項(xiàng)目累計(jì)387.42億元，占15%；

轉(zhuǎn)移給地方累計(jì)470.67億元，占18.3%，具體分配給哪些項(xiàng)目不明確。

說(shuō)明：由于可再生能源附加補(bǔ)貼是由電網(wǎng)公司轉(zhuǎn)付給發(fā)電企業(yè)，在存在地方電網(wǎng)公司的地方，都是由國(guó)家蔡政府先支付給地方政府，再由地方政府撥付給地方電網(wǎng)公司，如下圖。

圖2：可再生能源附加的發(fā)放流程

不同類型項(xiàng)目每年獲得的可再生能源附加補(bǔ)貼金額如下圖所示。

圖3：各種類型項(xiàng)目歷年獲得可再生能源附加金額（單位：億元）

3、為何風(fēng)電獲得補(bǔ)貼多？

雖然風(fēng)電的補(bǔ)貼強(qiáng)度低于光伏，但由于進(jìn)入可再生能源補(bǔ)貼目錄是獲取補(bǔ)貼的必要條件，風(fēng)電行業(yè)發(fā)展的早，早起進(jìn)入目錄的項(xiàng)目多，所以風(fēng)電項(xiàng)目獲得的補(bǔ)貼更多一些。

1~7批可再生能源目錄中，不同類型的項(xiàng)目規(guī)模如下圖所示。

圖4：歷次可再生能源附加目錄收錄的項(xiàng)目構(gòu)成（單位：萬(wàn)kW）

從上圖可以看出，由于收錄的風(fēng)電項(xiàng)目規(guī)模最大，且發(fā)電小時(shí)數(shù)高，所以獲得的補(bǔ)貼金額占總金額的50%！

考慮到2019年初批復(fù)的第二批光伏扶貧目錄、每年新增約2~3GW的戶用項(xiàng)目，目前進(jìn)入補(bǔ)貼目錄的光伏項(xiàng)目大約52GW。然而，2019年一季度，已經(jīng)并網(wǎng)了180GW的光伏項(xiàng)目！

從前文的分析可以看出，截止2017年底，國(guó)家的可再生能源附加資金有90億元的結(jié)余，但宣傳口徑一致是1000億以上的缺口。估計(jì)后者是將未納入補(bǔ)貼目錄的項(xiàng)目也考慮進(jìn)來(lái)了。

三、現(xiàn)有每年收入基本可覆蓋前7批目錄需求

根據(jù)圖4，1~5批項(xiàng)目均為2014年及以前進(jìn)入補(bǔ)貼目錄，第6批為2016年8月份進(jìn)入目錄；第7批為2018年7月份進(jìn)入目錄。因此，

2015年的補(bǔ)貼金額支出，基本代表了前5批進(jìn)入目錄的項(xiàng)目的補(bǔ)貼資金需求，即1~5批項(xiàng)目每年的補(bǔ)貼資金需求約519億元。

2017年的補(bǔ)貼金額支出，基本代表了前5批進(jìn)入目錄的項(xiàng)目的補(bǔ)貼資金需求，即1~6批項(xiàng)目每年的補(bǔ)貼資金需求約712億元。

根據(jù)估算，進(jìn)入1~7批可再生能源目錄的項(xiàng)目，每年需要的補(bǔ)貼大約為812億元。隨著我國(guó)用電量的增加和征收率的提高，預(yù)計(jì)每年的收入可以覆蓋住前7批目錄的補(bǔ)貼需求。具體如下表所示。

表2：歷年進(jìn)入可再生能源附加目錄的項(xiàng)目規(guī)模及補(bǔ)貼預(yù)估

四、存量項(xiàng)目全進(jìn)目錄的實(shí)際需求情況

1、實(shí)際需求缺口年底可能擴(kuò)大到2000億元以上

如前文所述，可再生能源附加每年收入之所以能基本可覆蓋前7批目錄需求，是因?yàn)榇蟛糠猪?xiàng)目沒(méi)有進(jìn)目錄。以光伏為例，根據(jù)中電聯(lián)數(shù)據(jù)，截止2018年6月底，中國(guó)光伏總裝機(jī)容量為15606萬(wàn)kW，而進(jìn)入前七批進(jìn)入可再生能源補(bǔ)貼目錄的光伏電站規(guī)模共計(jì)約50GW，僅占目前中國(guó)總裝機(jī)規(guī)模的32%。

另外，截止2018年6月底，風(fēng)電累計(jì)并網(wǎng)1.96億kW，進(jìn)入目錄的為1.4億kW，約28%的風(fēng)電項(xiàng)目未進(jìn)入補(bǔ)貼目錄。

而每年的風(fēng)電、光伏、生物質(zhì)的發(fā)電量情況，最能反映全部并網(wǎng)可再生能源項(xiàng)目的補(bǔ)貼資金需求。

由于補(bǔ)貼收錄了2016年3月份之前并網(wǎng)的項(xiàng)目，考慮到2016年及以后的項(xiàng)目，根據(jù)中電聯(lián)公布的風(fēng)電、光伏、生物質(zhì)發(fā)電量情況，對(duì)2016~2018年的全部可再生能源項(xiàng)目的補(bǔ)貼需求進(jìn)行了計(jì)算，如下圖所示。

圖5：存量項(xiàng)目全部進(jìn)目錄的補(bǔ)貼缺口預(yù)期（單位：億元）

可見(jiàn)，如果要全部項(xiàng)目都進(jìn)入補(bǔ)貼，則到今年年底，可再生能源附加的補(bǔ)貼缺口將累計(jì)達(dá)到2088億元！

2、光伏扶貧插隊(duì)進(jìn)目錄的壓力

考慮補(bǔ)貼缺口，還需要考慮光伏扶貧的特殊情況。根據(jù)國(guó)務(wù)院扶貧辦統(tǒng)計(jì)，截至2017年底，全國(guó)共有25個(gè)?。▍^(qū)、市）、940個(gè)縣開(kāi)展了光伏扶貧項(xiàng)目建設(shè)，累計(jì)建成規(guī)模1011萬(wàn)kW。目前，進(jìn)入目錄的僅3.6GW。因此，2017年底的光伏扶貧項(xiàng)目還有6.6GW未計(jì)入目錄。估計(jì)這批項(xiàng)目將在2018年底進(jìn)入目錄，預(yù)計(jì)年補(bǔ)貼需求為40億元。同時(shí)，預(yù)計(jì)2018~2020年之間，每年還會(huì)增加4~4.5GW的光伏扶貧項(xiàng)目，即每年要增加一部分補(bǔ)貼需求。

光伏扶貧項(xiàng)目?jī)?yōu)先插隊(duì)進(jìn)入補(bǔ)貼目錄，保障補(bǔ)貼發(fā)放，相關(guān)政策補(bǔ)貼均向其傾斜。如果將未來(lái)的光伏扶貧項(xiàng)目全部納入目錄，加上前7批目錄，預(yù)計(jì)每年的可再生能源附加總補(bǔ)貼需求約為900億元。

因此，扶貧項(xiàng)目的插隊(duì)，戶用項(xiàng)目的優(yōu)先發(fā)放，都將加大普通光伏項(xiàng)目的補(bǔ)貼拖欠壓力。

3、小結(jié)

根據(jù)前文分析，

進(jìn)入前7批補(bǔ)貼目錄的項(xiàng)目，年補(bǔ)貼需求約為812億元；如果將目前和未來(lái)的光伏扶貧項(xiàng)目?jī)?yōu)先納入補(bǔ)貼，到2020年，進(jìn)入目錄項(xiàng)目的總補(bǔ)貼需求約為900億元。根據(jù)我國(guó)目前的用電量水平及增速，未來(lái)的可再生能源附加基本每年可以達(dá)到900億元。

然而，68%的光伏項(xiàng)目、28%的風(fēng)電項(xiàng)目未納入補(bǔ)貼目錄，也有生物質(zhì)項(xiàng)目未進(jìn)目錄。如果將并網(wǎng)的項(xiàng)目全部納入補(bǔ)貼目錄，則到2018年底的補(bǔ)貼缺口約為2088億元。

五、綜合分析

根據(jù)前文分析可以得到以下幾個(gè)結(jié)論：

1、根據(jù)國(guó)務(wù)院《關(guān)于促進(jìn)光伏產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的若干意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)[2013]24號(hào)）規(guī)定，光電發(fā)展規(guī)模與國(guó)家可再生能源發(fā)展基金規(guī)模相協(xié)調(diào)。根據(jù)《預(yù)算法》，政府性基金要“以收定支”。因此，可再生能源資金的規(guī)模將限制能進(jìn)入目錄的項(xiàng)目規(guī)模。

2、考慮到全社會(huì)都在降低用電成本，1.9分/kWh的可再生能源附加標(biāo)準(zhǔn)提高的可能性不大。因此，未來(lái)可再生能源附加每年的增長(zhǎng)率可能僅有5~6%。

3、進(jìn)入前7批補(bǔ)貼目錄的項(xiàng)目、以及未來(lái)的光伏扶貧項(xiàng)目，到2020年的總補(bǔ)貼需求約為900億元。隨著我國(guó)用電量的增加，可再生能源附加基本可以覆蓋此部分支出。

4、若將并網(wǎng)項(xiàng)目全部納入補(bǔ)貼范疇，到2018年底的補(bǔ)貼缺口可能高達(dá)2088億元。

5、財(cái)政單獨(dú)拿一筆錢(qián)補(bǔ)足可再生能源缺口的可能性不大。

綜上所述，若無(wú)新的財(cái)政補(bǔ)貼資金來(lái)源，國(guó)家第八批可再生能源補(bǔ)貼目錄申請(qǐng)和批準(zhǔn)將遙遙無(wú)期，極大可能不了了之。

鑒于國(guó)家能源局拒絕增加增收可再生能源基金的可能性，政府出臺(tái)一系列政策進(jìn)行補(bǔ)貼轉(zhuǎn)移及消化，如綠色電力證書(shū)交易、可再生能源電力配額制度、分布式發(fā)電市場(chǎng)化交易等。

光伏發(fā)電企業(yè)可通過(guò)出售可再生能源綠證或市場(chǎng)化交易，從市場(chǎng)直接獲得發(fā)電收入，緩解發(fā)電企業(yè)的現(xiàn)金流壓力和可再生能源補(bǔ)貼拖欠導(dǎo)致的盈利壓力。交易的電量不再享受?chē)?guó)家可再生能源電價(jià)附加資金的補(bǔ)貼，由各類市場(chǎng)主體根據(jù)能源轉(zhuǎn)型的要求自發(fā)進(jìn)行利益分配。

探索在無(wú)補(bǔ)貼的新形勢(shì)下，光伏發(fā)電企業(yè)的生存之道。然而，原來(lái)國(guó)家光伏政策規(guī)定下的光伏發(fā)電投資回報(bào)將不能得到保證，投資者或自求多福。