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增量配電改革試點為何進退兩難 電網(wǎng)管理面臨破碎化風(fēng)險
作者： 日期： 2019/6/19 17:15:32 來源：2015年3月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于進一步深化電力體制改革的若干意見》（中發(fā)[2015]9號），文件提出“鼓勵社會資本投資配電業(yè)務(wù)。按照有利于促進配電網(wǎng)建設(shè)發(fā)展和提高配電運營效率的要求，探索社會資本投資配電業(yè)務(wù)的有效途徑。逐步向符合條件的市場主體放開增量配電投資業(yè)務(wù)，鼓勵以混合所有制方式發(fā)展配電業(yè)務(wù)。”
根據(jù)9號文的相關(guān)精神，2015年以來國家發(fā)改委、國家能源局相繼發(fā)布了《關(guān)于推進售電側(cè)改革的實施意見》《有序放開配電網(wǎng)業(yè)務(wù)管理辦法》等一系列政策文件，并分三批在全國范圍內(nèi)批準(zhǔn)開展320個增量配電業(yè)務(wù)改革試點，試點項目基本實現(xiàn)了全國地級以上城市全覆蓋。
2018年10月和2019年3月國家發(fā)改委、國家能源局分別發(fā)布了兩期增量配電業(yè)務(wù)改革試點項目進展情況通報。通報指出，2016年以來，國家全力推動增量配電業(yè)務(wù)改革試點，有效激發(fā)了社會資本投資增量配電項目的積極性，促進了配電網(wǎng)建設(shè)發(fā)展，在推動提高配電網(wǎng)運營效率、改善供電服務(wù)質(zhì)量等方面作出了積極探索，但是不少地區(qū)仍然存在落實情況較差，試點工作推進不力，試點項目遲遲難以開工建設(shè)等問題。
2018年12月，國家發(fā)改委、國家能源局發(fā)文要求報送第四批增量配電業(yè)務(wù)改革試點，并提出將試點范圍向縣域延伸，但近半年過后，第四批項目仍處在申報、評審過程中，增量配電改革試點似乎陷入了進退兩難的境地。
增量配電改革長遠格局不清晰
電網(wǎng)管理面臨破碎化風(fēng)險
9號文中對增量配電改革預(yù)期目標(biāo)可以總結(jié)為“促發(fā)展、提效率、開放社會資本、推進混合所有制改革”，但在總體目標(biāo)下，改革主管部門還應(yīng)提出相對清晰的配電服務(wù)運營監(jiān)管的長遠格局和發(fā)展路徑，用以指導(dǎo)當(dāng)前的項目試點工作。遺憾的是，在相關(guān)主管部門大量批復(fù)、上馬試點項目的過程中，始終未能對增量配電改革長遠格局進行研究和明確。
配電業(yè)務(wù)屬于區(qū)域自然壟斷業(yè)務(wù)，大量引入獨立配電網(wǎng)運營企業(yè)將極大增加監(jiān)管成本，帶來監(jiān)管風(fēng)險。我國電力發(fā)展的歷程和世界電力發(fā)展的經(jīng)驗都表明，配電業(yè)務(wù)屬于自然壟斷業(yè)務(wù)，將一個大區(qū)域配電業(yè)務(wù)劃分為多個更小的區(qū)域由不同主體建設(shè)運營，并不能利用市場競爭的內(nèi)生機制帶來經(jīng)營效率和服務(wù)質(zhì)量的提升，反而會因為被監(jiān)管對象數(shù)量增加，導(dǎo)致監(jiān)管任務(wù)量增長、監(jiān)管難度大幅提升。
對于同類型的壟斷企業(yè)，主管部門可以通過不同企業(yè)間成本、效益、服務(wù)等指標(biāo)對比的辦法對壟斷企業(yè)間引入標(biāo)尺競爭，從而間接地促進企業(yè)自發(fā)提高效率和服務(wù)水平。而標(biāo)尺競爭只需要一定規(guī)模地引入對標(biāo)企業(yè)就可以實現(xiàn)，在長遠發(fā)展格局不明確的前提下，大規(guī)模引入對標(biāo)企業(yè)，對促進競爭作用有限，反而會造成管理上的混亂。
配電業(yè)務(wù)作為資金、技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)，應(yīng)該走規(guī)?；l(fā)展道路。我國的配電網(wǎng)經(jīng)營體制特別是縣級及以下配電網(wǎng)經(jīng)營體制走過了從分散到集中的發(fā)展歷程，從獨立經(jīng)營的孤網(wǎng)、躉售電網(wǎng)，逐步整合到省級電力公司統(tǒng)一集中管理，這也是符合配電網(wǎng)運營特征和國際經(jīng)驗的。目前開展的增量配電業(yè)務(wù)試點大都由不同投資主體組建獨立配電公司運營，相對來說存在規(guī)模小、力量薄弱等問題，從長遠發(fā)展來看，應(yīng)當(dāng)走重組整合、規(guī)?；?jīng)營的道路。因此當(dāng)前的政策、措施應(yīng)當(dāng)對未來發(fā)展給予充分考慮，避免因反復(fù)而造成浪費。
改革推進過程中不規(guī)范的操作對電網(wǎng)企業(yè)的經(jīng)營發(fā)展造成困惑和風(fēng)險。我國電力工業(yè)經(jīng)過改革開放40多年的建設(shè)發(fā)展，特別是上世紀(jì)90年代以來實施了多輪城鄉(xiāng)配電網(wǎng)建設(shè)改造工程，配電網(wǎng)網(wǎng)架結(jié)構(gòu)逐步完善，覆蓋范圍不斷擴大。在大多數(shù)增量配電項目涉及區(qū)域內(nèi)都不可避免地保有電網(wǎng)企業(yè)的存量配電設(shè)施。站在電網(wǎng)企業(yè)角度看，增量配電項目是在“蠶食”自身配售電市場空間。從大局出發(fā)，企業(yè)應(yīng)當(dāng)服從和支持國家改革事業(yè)，但是當(dāng)一個企業(yè)主動放棄自身業(yè)務(wù)的市場空間時，各層級管理干部和員工都難免產(chǎn)生思想困惑。同時，一些地方政府不規(guī)范的區(qū)域劃分、資產(chǎn)處置的做法也帶來了電網(wǎng)企業(yè)資產(chǎn)流失風(fēng)險。
已批復(fù)試點項目未取得成功經(jīng)驗
擴大試點數(shù)量和范圍具有盲目性
改革是體制機制的創(chuàng)新，是對原有利益格局的調(diào)整，回顧我國40多年改革開放歷程，先試點后推廣、先局部后全局是我國推進改革的基本思路，也是改革能夠取得成功的重要經(jīng)驗?？紤]到配售電業(yè)務(wù)的重要性和技術(shù)、管理的復(fù)雜性，當(dāng)前增量配電改革的工作重心應(yīng)當(dāng)放在優(yōu)選培育試點項目，取得成熟有效的經(jīng)驗之后再進行推廣普及。
從過去三年國家相關(guān)主管部門對試點項目的批復(fù)情況看，已經(jīng)背離了“先試點后推廣”的工作方法。相關(guān)主管部門從2016年11月批復(fù)第一批試點項目到2018年4月批復(fù)第三批試點項目，中間間隔時間不到一年半，而這么短的時間是很難有效建設(shè)、運營項目并積累可推廣復(fù)制的經(jīng)驗。從點項目進展情況通報內(nèi)容，第一批試點項目中有大量的項目進展緩慢，截至2019年初取得電力業(yè)務(wù)許可證的不足20%，建成投運的增量配電項目僅有5項（不含存量資產(chǎn)轉(zhuǎn)試點的項目）。
增加試點項目個數(shù)、擴大試點項目范圍主要有兩方面作用，一方面是推廣改革經(jīng)驗，擴大改革成果；另一方面是可以在更大范圍探索改革經(jīng)驗，找到更多適宜的改革模式，將改革引向深入。目前批復(fù)的試點項目已經(jīng)超過300項，實現(xiàn)地市級的全覆蓋，樣本的數(shù)量已經(jīng)足夠多。從實踐的情況看，試點項目暴露出的問題大部分是共性的，為此主管部門兩次在試點項目進展情況通報中都做了有針對性的政策安排，但試點項目的推進依然困難重重。在這種情況下，繼續(xù)擴大試點范圍無助于問題的解決，而只會增加不必要的改革成本。
試點項目上報審批不規(guī)范
地方政府隨意干預(yù)企業(yè)經(jīng)營
試點項目上報審批不規(guī)范。一方面，一些地方對改革政策理解不到位，把改革試點項目當(dāng)做一般性投資項目盲目上報，項目論證不充分，造成項目在實施過程中出現(xiàn)流標(biāo)、意向投資方退出、推進困難等情況；另一方面，在一些國家主管部門項目批復(fù)文件中，對項目名稱進行批復(fù)，沒有對規(guī)劃方案、配電區(qū)域劃分等內(nèi)容進行明確，導(dǎo)致試點項目落地困難（鄭州航空港項目是典型），試點范圍隨意更改以及配電網(wǎng)重復(fù)規(guī)劃、重復(fù)建設(shè)等不合理現(xiàn)象。
增量配電業(yè)務(wù)改革涉及內(nèi)容復(fù)雜，需要建立完善配電網(wǎng)規(guī)劃、配電區(qū)域劃分、配電價格核定、并網(wǎng)互聯(lián)、監(jiān)管等一系列政策措施，需要統(tǒng)一配電網(wǎng)規(guī)劃、建設(shè)、并網(wǎng)、運行、服務(wù)、可靠性等標(biāo)準(zhǔn)，才能更好地落實推進。目前，相關(guān)政策、措施和標(biāo)準(zhǔn)一定程度上存在不完善、不細致情況，突出體現(xiàn)是存量配電資產(chǎn)處置程序不明確，制約了項目推進的進度；輸配電價定價缺乏細則，不能適應(yīng)增量配電改革需要；配電網(wǎng)技術(shù)和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，影響電網(wǎng)安全等方面，給試點項目順利推進帶來很大困難。
地方政府隨意干預(yù)企業(yè)經(jīng)營，導(dǎo)致增量配電項目經(jīng)營困難。增量配電項目具有前期投入大、建設(shè)周期長、投資回收期慢等特點，目前試點項目大多處于起步階段，配電網(wǎng)資產(chǎn)和用戶尚未形成規(guī)模效應(yīng)。
在改革實施過程中，一些地方仍習(xí)慣性采取行政手段推進改革，為追求地方經(jīng)濟利益而對電價進行干預(yù)，打造“電價洼地”，導(dǎo)致合理的配電價格機制無法落實，試點項目的配電網(wǎng)投資難以通過電價疏導(dǎo)，項目經(jīng)營困難。
認真總結(jié)試點情況和問題
穩(wěn)步有序推進下一步工作
加強增量配電改革長遠目標(biāo)研究，明確發(fā)展格局，有效指導(dǎo)當(dāng)前工作開展。充分認識配電業(yè)務(wù)自然壟斷的屬性，切分式、破碎化的改革無法利用市場競爭的內(nèi)生機制帶來效率和服務(wù)的提升。深入研究配電網(wǎng)發(fā)展的規(guī)律和資金、技術(shù)密集的特性，把握配電業(yè)務(wù)改革的發(fā)展趨勢。兼顧電網(wǎng)企業(yè)發(fā)展空間，避免對電網(wǎng)企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營造成過度沖擊。
控制項目審批節(jié)奏，規(guī)范項目上報和審批管理。建立試點項目評估機制，對已經(jīng)批復(fù)的320個試點項目進行全面評估，通過評選示范項目，樹立標(biāo)桿，總結(jié)推廣試點實施和配售電公司運營經(jīng)驗，發(fā)揮典型引領(lǐng)作用。對試點項目中暴露出的共性問題開展深入研究，有針對性提出解決措施，解決項目落地問題。加強對項目申報文件的引導(dǎo)和管理，避免出現(xiàn)“先天不足”的問題。
完善細化各項政策措施。細化存量資產(chǎn)處置程序，簡化相關(guān)審批程序；完善增量配電網(wǎng)價格機制，出臺適應(yīng)各地區(qū)實際情況的增量配電網(wǎng)配電價格定價細則；建立試點項目退出機制；完善爭議解決機制。
嚴(yán)格執(zhí)行改革政策，加強違規(guī)行為監(jiān)管。避免地方主管部門對增量配電試點項目電價和企業(yè)經(jīng)營的不合理干預(yù)。
